國務院關于水污染防治工作進展情況的報告
--2008年12月24日在第十一屆全國人民代表大會常務委員會第六次會議上
環境保護部部長周生賢
全國人民代表大會常務委員會：
我受國務院委托，向全國人大常委會報告當前水污染防治工作的進展情況，請予審議。
一、全國水污染防治工作取得的進展
（一）水環境質量總體穩定。2007 年，全國七大水系水質總體保持穩定，407個國家監控斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類、劣Ⅴ類水質的斷面比例分別為49.9%、26.5%和23.6%，與2006年相比，劣Ⅴ類水質斷面所占比例下降了2.4個百分點。全國294個省界斷面中，Ⅰ～Ⅲ類水質的斷面比例為42.2%，比2006年提高3.5個百分點。浙閩、西南、西北諸河水質良好。三峽庫區水質無明顯變化，南水北調工程東線干線水質有所好轉。全國地下水水質狀況變化不大。
（二）《國家環境保護“十一五”規劃》穩步實施。2007 年，國務院印發了《國家環境保護“十一五”規劃》（以下簡稱《規劃》）。目前，《規劃》涉及的近30個專項規劃（方案）已印發實施，各項任務也已分解落實到各省、自治區、直轄市；《規劃》實施情況考核評估機制已經建立，各地區主要污染物排放總量數據每半年公布一次。主要污染物總量減排工作穩步推進，國務院成立了由溫家寶總理擔任組長的國家節能減排工作領導小組，批復了《“十一五”期間全國主要污染物排放總量控制計劃》，印發了《節能減排綜合性工作方案》。 受國務院委托，環境保護部與各省級人民政府簽訂了“十一五” 水污染物總量削減目標責任書。有關部門和地方政府強化工程減排、結構減排、管理減排三項措施，主要污染物減排取得了一定成效。2008年上半年化學需氧量排放總量同比下降2.48%。
（三）飲用水安全保障工作得到加強。 有關部門編制并實施了《全國農村飲水安全工程“十一五”規劃》、《全國城市飲用水安全保障規劃（2006－2020年）》。在各重點流域水污染防治規劃中，也將飲用水水源污染防治作為重要內容予以安排。有關部門制訂了《飲用水水源保護區劃分技術規范》、《飲用水水源保護區標志技術要求》，修訂了《生活飲用水衛生標準》，加大了飲用水水源保護區環保執法力度，2007年，共取締一級水源保護區內排污口942個，停建二級水源保護區內可能造成污染的建設項目1294個，限期治理931個。自2006年以來，中央累計安排農村飲水安全工程投資238億元，解決全國1.09億農村人口的飲水安全問題。
（四）重點流域水污染防治工作取得一定進展。 “十一五”期間，淮河、海河、遼河、巢湖、滇池、松花江、三峽庫區及其上游、黃河中上游等流域水污染防治規劃，共安排污染治理項目2712個，投資1600億元。截至2008年9月，已經建成881個，在建960個，完成投資510億元。丹江口庫區及上游水污染防治和水土保持規劃共安排2010年以前的項目878個，投資68.89億元；截至2008年9月， 已建成5項，在建146項，完成投資22億元。江蘇、山東兩省根據南水北調東線工程治污規劃編制了實施方案，2008年共安排污染治理項目426個，投資152.79億元；截至2008年9月，已建成359個，在建52個，完成投資82.18億元。太湖流域水環境綜合治理方案2012年以前共安排10類治理工程，投資585.45億元；目前，江蘇、浙江省和上海市的實施方案正在報批，部分治理項目已經啟動。遼寧省在遼河流域、山東省在南四湖流域、河北省在子牙河流域、云南省在滇池流域都明顯加快了治污進程，取得了積極成效。
（五）城鎮污水處理設施建設步伐加快。 有關部門印發了《全國城鎮污水處理及再生利用設施建設“十一五”規劃》 ，各重點流域水污染防治規劃也將城鎮污水處理設施建設作為重要內容。各地按照“廠網并舉、管網先行”的原則，加強了污水收集管網的建設。中央財政設立了城鎮污水處理設施及配套管網“以獎代補”專項資金，2007年和2008年分別安排“以獎代補”資金65億元和70億元。截至2008年10月，全國設市城市、縣及部分重點建制鎮共建成污水處理廠1459座，日處理能力8553萬噸（36個大城市共建成288座，日處理能力為3497萬噸），分別比“十五”末期增加了60.5%和42.6%，全國設市城市污水處理率已由2005年的52%增加到2007年的63%；在建城鎮污水處理項目1033個，設計日處理能力約3595萬噸。有關部門建立了城鎮污水處理設施建設運營動態監管和評估制度，城鎮污水處理設施運行效率明顯提高。2008年1-10月份，全國已投入運行的城鎮污水處理廠累計處理污水達190億噸，運行負荷率達到76%，同比分別增長了21%和約3個百分點。
（六）農村環境保護工作取得積極進展。 國務院召開了全國農村環境保護工作電視電話會議，轉發了《關于加強農村環境保護工作的意見》；有關部門正在抓緊實施農村環境保護“以獎促治”政策，已安排中央投資5億元，支持首批近700個村鎮實施環境綜合整治。中央財政加大了對土壤污染防治、畜禽養殖污染防治、農村沼氣建設、測土配方施肥等的支持力度，啟動了全國土壤污染狀況調查。到2007年年底，農村戶用沼氣已達2650萬戶，大中型沼氣工程190多處，畜禽養殖場沼氣工程6700處；2008年中央投資60億元，可建設農村戶用沼氣680萬戶。有關部門繼續加強防護林和濕地保護工程建設，完成造林面積45.8萬公頃；繼續實施測土配方施肥工程，2008年中央投資11.5億元，推廣測土配方施肥面積9億畝，可減少不合理施肥110多萬噸（折純量）。
（七）船舶污染防治得到加強。 有關部門出臺了《防治船舶污染內河水域環境管理規定》、《港口工程環境保護設計規范》、《內河運輸船舶標準化管理規定》等規范性文件，在沿海和長江、黑龍江、珠江等水域開展了限制船舶污染物排放專項行動，逐步實現船舶污水零排放。國家、海區、省（自治區、直轄市）、港口地市、碼頭和船舶六級溢油應急反應體系已基本形成，主要港口都已配備了圍油欄、撇油器、消油劑、吸油氈等防污器材，初步形成了防止和控制重大污染事故的應急反應體系。有關部門加強船舶污染應急能力建設，實施《國家水上交通安全監管和救助系統布局規劃》，逐步提高了我國船舶污染應急能力和水平。
（八）水污染防治法律法規和政策體系不斷完善。 全國人大常委會組織對水污染防治法進行了修訂，完善了水污染防治管理體系，強化了政府的環保責任，加大了對違法行為的懲處力度，為全面推進水污染防治工作提供了有力的法律武器。有關部門先后轉發或發布了《最高人民法院關于審理環境污染刑事案件法律適用若干問題的解釋》、《最高人民檢察院關于瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定（節選）》、《關于環境保護行政主管部門移送涉嫌環境犯罪案件的若干規定》等，為依法嚴懲污染環境的犯罪行為提供了法律和制度保障。相關部門研究制定了一系列有利于環境保護的財政、稅收、價格、信貸、保險、貿易等政策，建立了金融機構與環保部門信息共享、上市公司環保核查、“雙高（高污染、高風險）”產品目錄、出口企業監管信息共享等制度和機制，全面監督企業生產經營活動中的環境行為。
（九）水污染防治執法力度不斷加大。 有關部門連續五年開展了整治違法排污企業保障群眾身體健康環保專項行動。2008年，共出動執法人員160余萬人次，檢查企業70多萬家次，對1.5萬家環境違法企業進行了立案查處，掛牌督辦典型環境違法案件3000余件；取締、關閉飲用水水源保護區內的排污口及違法建設項目845個、不符合國家產業政策或超標排污的造紙企業621家；責成384家污水處理廠和500余家垃圾填埋場進行限期整改，對60余家超標排污、設施不運行、污泥未依法處置的污水處理廠進行了嚴肅查處。全國人大連續多年開展環境保護執法檢查，有力地促進了各級人民政府不斷加強環保工作。
#p#副標題#e#支持境保護的要求治工作提供了強（十）水污染防治支撐保障水平不斷提高。 政府、企業、社會多渠道資金投入機制正在逐漸形成，水污染治理投資不斷增加。2007年，污染治理投資3387.6億元，比上年增加32%，占當年GDP的1.36%。有關部門開展了跨省流域生態補償的研究工作，推動建立流域下游對上游水資源、水環境保護的補償和上游對下游超標排污或環境責任事故賠償的雙向責任機制。國家啟動了“水體污染控制與治理”重大科技專項，將為水環境保護提供有力的技術支持。相關部門發布了《環境影響評價公眾參與暫行辦法》、《環境信息公開辦法（試行）》，從制度上保障了公眾的環境知情權、參與權和監督權；每年發布《中國環境質量狀況公報》和《中國環境統計年報》，為社會各界能夠客觀了解我國的環境狀況提供了基礎數據。
二、水污染防治工作存在的問題
（一）水環境安全仍然面臨威脅。 全國七大水系中，劣V類水質的斷面超過五分之一。國家重點監控的28個湖庫中，部分湖庫和河流水華頻繁發生，甚至影響到周邊群眾的飲水安全。
（二）主要污染物減排面臨巨大壓力。 雖然污染減排工作取得了積極進展，二氧化硫和化學需氧量排放總量出現了歷史性轉折，實現雙下降，但是距離完成“十一五”規劃綱要提出的主要污染物排放總量較2005年減少10%的目標依然有較大差距；另外，污染治理設施和減排工程運行不足、部分企業偷排漏排等問題屢有發生，嚴重影響了減排效果。
（三）飲用水水源水質安全依然面臨威脅。 對集中式飲用水水源地的水質調查顯示，有四分之一左右的水源地存在污染物超標現象。飲用水水源地的環境管理還僅限于主要污染物，有毒有機污染物的監測與管理在大多數地方還未納入工作范圍。
（四）重點流域水污染防治規劃實施進展緩慢。 重點流域水污染防治規劃總體進展緩慢，時間過半，任務尚未過半，如期實現規劃目標、完成規劃任務的壓力很大。36個大城市實現污水全部收集和處理目標任務艱巨，部分城市污水處理率仍較低。跨行政區域水質目標考核機制處在探索階段，規劃執行效果評估尚未與環境質量改善建立有機聯系。
（五）突發水污染事件時有發生。 近幾年，沱江水污染事件、松花江水污染事件、湘江鎘污染、太湖藍藻暴發、秦皇島洋河水庫水華、云南富寧縣危險化學品翻車污染事故、云南陽宗海砷污染事故等重大突發環境事件不斷發生。2007年，全國共發生突發環境事件462起，其中水污染事件178起，占38.5%。
（六）環境監管有待加強。 水環境監管能力不能滿足水環境管理需求，環境管理隊伍人員不足、能力不強的問題依然突出；環保執法權威尚未有效樹立，執法難的問題較為嚴重；有法不依、執法不嚴、違法不究的現象仍然存在。
三、下一步工作設想
水污染防治工作雖取得了一定的進展，但今后的任務仍很艱巨，面臨新的考驗。水污染防治工作將繼續堅持以科學發展觀為指導，以污染減排為中心，以飲用水水源保護為重點，以跨行政區域水質目標考核為手段，努力完成“十一五”各項任務。具體將采取以下措施：
（一）繼續抓好主要污染物減排工作。 全面落實《節能減排綜合性工作方案》，著力推進結構減排，督促地方各級人民政府加大對造紙、釀造、印染、制革、醫藥、選礦以及化工等行業落后產能淘汰力度，大力推進技術改造；加快推進工程減排，進一步加大城鎮污水處理工程建設力度，在36個大城市率先實現污水的全部收集和處理；大力推進管理減排，不斷加大環境執法力度，嚴厲打擊環境違法行為，積極推進清潔生產，引導循環經濟有序發展。繼續實施主要污染物減排考核制度，強化地方政府減排責任。
（二）嚴格擴大內需過程中的環保準入。 為有效應對當前經濟形勢，中央確定將拉動內需作為當前經濟工作的中心任務，近兩年將有4萬億元的投入用于基礎設施建設和社會醫療保障等工作，各級地方人民政府也將采取相應措施。這對加快環境基礎設施建設是極好的機遇，同時對環評審批、環保執法提出了更高的要求。在環評審批方面，對國家政策支持、符合擴大內需要求和環保法律規定的建設項目要加快環評審批，開辟“綠色通道”。在提高審批效率的同時，對高耗能、高污染項目從嚴把關，嚴禁審批國家明令淘汰、禁止建設、不符合國家產業政策和環保政策的項目。不能為了拉動內需而放松環保要求，不能因為要上項目而降低環保門檻。嚴格限制審批對飲用水水源保護區、自然保護區、風景名勝區、重要生態功能區等環境敏感區有影響的項目。嚴格控制資源消耗型項目建設。
（三）進一步強化重點流域水污染防治工作。 抓住當前擴大內需、增加環保投入的機遇，加大重點流域水污染防治規劃的實施力度。實施規劃執行情況評估考核制度，推動地方政府加快規劃項目建設。督促太湖等重點流域實施更加嚴格的水污染物排放標準。強化對點源的監督管理，研究面源污染治理綜合措施，開展內源污染防治，采取調水、清淤、生態修復等綜合措施，切實改善重點流域水環境質量。將產業結構調整與重點流域水污染防治工作有機結合起來，在水資源緊缺、水污染嚴重的流域、區域，把強化產業結構調整、加大淘汰落后產能作為深化水污染防治工作的重要手段，全面提升水污染防治水平。
（四）努力提高飲水安全保障水平。 嚴格按照水污染防治法的規定，科學劃分飲用水水源保護區；實行最嚴格的保護措施，加大保障飲用水安全相關規劃的實施力度；完善飲用水水源保護區分級管理制度，強化保護區內建設項目和人為活動的監督管理，嚴肅查處環境違法行為。研究制定《飲用水源地水質標準》，不斷提高飲用水水源環境質量監測能力。建立并完善城鄉飲用水水源污染應急預警體系，做好枯水期和汛期污染聯防聯治工作，防止發生危及群眾飲水安全的重特大水污染事故。
（五）進一步加大農村環境保護工作力度。 加強農村分散水源地的監測與管理，防止發生水源污染事故。因地制宜處理好農村生活污水和垃圾，加快人口集中和環境敏感地區鄉鎮污水集中處理設施建設。積極防治土壤環境污染，在深入做好土壤污染調查的基礎上，啟動農村土壤污染修復試點工程，確保農產品質量安全。繼續推進農村環境綜合整治，繼續擴大鄉村清潔工程建設范圍和規模，大力普及農村戶用沼氣；推廣集成配套的節肥、節藥、節水實用技術，從源頭防治農業面源污染。 強化畜禽養殖污染防治，合理確定畜禽養殖規模，鼓勵發展高效生態養殖業，加強畜禽養殖糞便治理，建成一批規模化畜禽養殖場廢棄物綜合利用示范工程；加快制訂《畜禽養殖污染防治條例》，促進畜禽養殖污染防治的規范化、法制化。強化防護林和濕地保護工程建設，發揮其防污減污作用。
（六）完善跨行政區域水質考核制度。 抓緊建立和完善跨省界斷面水質考核制度，促進水環境質量改善。與此同時，將跨行政區域水質考核情況向社會公開，接受群眾監督，切實推動地方人民政府落實水污染防治責任。目前，有關部門正在制定重點流域水污染防治規劃執行情況評估辦法，計劃從2009年起，對重點流域跨省界斷面水質狀況和相關省級人民政府上一年度規劃項目實施情況進行評估考核。
（七）加大水污染防治監督檢查力度。 繼續認真實施新修訂的水污染防治法，加快制定《排污許可證管理條例》、《飲用水水源地環境保護管理條例》、《城鎮污水處理廠監督管理條例》、《流域生態補償管理條例》、《污染源限期治理管理辦法》、《環境影響評價區域限批管理辦法》等配套法規和規章。繼續開展整治環境違法行為保障群眾健康環保專項行動，進一步強化責任追究。完善重大水污染違法案件移送司法及協同配合機制，嚴厲打擊各類環境違法行為。加強涉水部門的溝通、協調，依法統一發布水環境質量信息，強化信息共享和部門聯動。完善跨部門、跨區域的水污染聯防機制，研究理順流域管理體制，推動水污染防治形成合力。
（八）進一步完善水污染防治保障機制。 健全政府、企業、社會多元化投入機制，整體提升污染治理能力和水平。健全環境經濟政策體系，利用財政、稅收、價格、信貸、保險等多種手段促進水污染防治工作。抓緊實施“水體污染控制與治理”國家重大科技專項，充分發揮科學技術在水污染防治中的重大作用。加強新技術的推廣利用，加大高濃度有機廢水、分散生活污水處理新技術的研發力度，加快相關科研成果的轉化。制訂各流域水污染應急預案和飲用水水源地的應急保障方案，不斷加強水污染預警和風險管理。
委員長、各位副委員長、秘書長、各位委員，全國人大及其常委會高度重視水污染防治工作，多次組織執法檢查和調研，提出了許多重要的報告和建議，有力地推動了水污染防治工作。全國人大常委會今天聽取匯報，進一步體現了對我們工作的關心和支持。在今后的工作中，我們將繼續深入學習實踐科學發展觀，切實推進環境保護歷史性轉變，努力實現污染物總量減排目標，推動全國環境質量逐步改善，為全面建設小康社會做出更大的貢獻。
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