近年來(lái)，我國(guó)環(huán)保工程技術(shù)加強(qiáng)，資金投入增長(zhǎng)，政策約束更為嚴(yán)格，但水資源治理低效，流域水污染嚴(yán)重，尤其是體制機(jī)制不健全，成為加劇我國(guó)水資源緊張的主要原因之一。因此，探索我國(guó)流域水污染治理困境的制度性出路，可能在于超越地方行政分割體制，探索并完善參與共治的治理新模式。
一、現(xiàn)行流域水污染治理制度存在塊塊分割和分散管理等弊端，不利于不同利益主體集體行動(dòng)
流域水污染治理是典型的準(zhǔn)公共物品，地方行政分割體制強(qiáng)化了地方利益，與準(zhǔn)公共物品的屬性相悖，這是我國(guó)流域水污染治理低效的體制性原因。主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：
一、地方政府客觀存在自利化傾向，流域水污染屬地化治理原則使它們更多地考慮地方利益的得失；二、地方政府對(duì)水資源的分散化管理造成部門職能的沖突。例如，區(qū)域和行業(yè)在水資源開發(fā)、利用等方面的決策分散，地下水、地表水和云水資源的管理部門分散，農(nóng)業(yè)、工業(yè)、居民生活用水管理分散，水管理決策執(zhí)行權(quán)分散在政府領(lǐng)導(dǎo)、技術(shù)人員和專職管理人員之間，部門分割還在相當(dāng)程度上造成“環(huán)保不下河、水利不上岸”的管理窘境；三、流域水資源管理權(quán)分散在不同的行政部門，流域管理機(jī)構(gòu)則被限定在分散性的特定區(qū)域（如重要河段、邊界河段和交叉河段）和特定標(biāo)準(zhǔn)（如取水許可限額）之內(nèi)承擔(dān)水管理職能，難以通過(guò)宏觀徑流調(diào)節(jié)來(lái)應(yīng)對(duì)流域水質(zhì)的波動(dòng)。
在地方行政分割體制條件下，流域內(nèi)不同利益主體難以通過(guò)集體行動(dòng)以實(shí)現(xiàn)共同利益，這是因?yàn)榱饔虺休d的規(guī)模經(jīng)濟(jì)總量足夠大時(shí)，以流域?yàn)檩d體的各個(gè)主體如政府、市場(chǎng)、公民以及團(tuán)體等就會(huì)因?yàn)楦髯岳娴睦硇钥紤]而陷入集體行動(dòng)的困境。進(jìn)一步說(shuō)，行政分割體制條件下流域水污染治理還存在著邊際成本上升的趨勢(shì)，越往下游治理成本越呈現(xiàn)邊際遞增。地方行政分割程度越高，流域水污染治理失效的后果越嚴(yán)重，其治理成本越大。
流域水污染治理的準(zhǔn)公共物品屬性，在本質(zhì)上要求政府、市場(chǎng)和公民個(gè)體都能夠發(fā)揮治理的主體作用，而不能依靠任何單一的運(yùn)作方式。不改變各自為政的地方分治思路，僅通過(guò)強(qiáng)化的屬地管理、嚴(yán)格的排污收費(fèi)、污染配額的削減，以及改進(jìn)治理技術(shù)、增加資金投入等措施，難以擺脫流域水污染治理低效的結(jié)局。
二、參與共治是超越地方行政分割的流域水污染治理體制創(chuàng)新，可促進(jìn)不同利益主體集體行動(dòng)
筆者通過(guò)田野調(diào)查，獲得三則相對(duì)成功案例，它們各自孕育著我國(guó)流域水污染治道變革和制度創(chuàng)新的因素。
江蘇贛榆縣和山東莒南縣在聯(lián)合治理龍王河流域水污染過(guò)程中，兩縣政府間形成經(jīng)常性的聯(lián)席會(huì)議制度，兩地環(huán)境監(jiān)察人員建立了聯(lián)合督察機(jī)制。江蘇和浙江兩省在協(xié)商治理瀾溪塘流域水污染過(guò)程中，雙方地方政府建立了市縣鎮(zhèn)三級(jí)互動(dòng)，發(fā)揮了政府間合作的優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)作用，社會(huì)公眾和團(tuán)體對(duì)經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目的環(huán)境評(píng)價(jià)實(shí)現(xiàn)了至關(guān)重要的參與權(quán)、知情權(quán)和話語(yǔ)權(quán)。江蘇、浙江和上海在共同治理太湖流域水污染過(guò)程中，建立了多級(jí)政府之間的信息披露制度、行政監(jiān)察制度和聯(lián)席會(huì)議制度，政府、市場(chǎng)和社會(huì)公眾都能參與共治，水利、環(huán)保、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等部門都能聯(lián)動(dòng)合作。
龍王河、瀾溪塘、太湖3個(gè)流域水污染治理案例，初步顯示了制度探索和創(chuàng)新帶來(lái)的活力，是一種參與共治機(jī)制。一是克服了各個(gè)地方政府自利化的傾向，強(qiáng)調(diào)流域經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)環(huán)境的良性互動(dòng)；二是摒棄了一個(gè)地方政府的單邊行政模式，強(qiáng)調(diào)多個(gè)地方政府之間的協(xié)同和合作；三是脫離了經(jīng)濟(jì)權(quán)重決定話語(yǔ)權(quán)大小的傳統(tǒng)游戲，強(qiáng)調(diào)地方政府依靠行政力權(quán)威構(gòu)建平等的對(duì)話平臺(tái)，在信息對(duì)稱基礎(chǔ)上通過(guò)談判、協(xié)商達(dá)成共識(shí)和合作；四是突破了在單一政府模式框架內(nèi)謀劃頂層設(shè)計(jì)的思路，強(qiáng)調(diào)政府、市場(chǎng)和自治組織等都是共同參與流域水污染治理的主體力量。
三、探索流域水污染的參與共治制度，可以堅(jiān)持循序漸進(jìn)、因地制宜、均衡激勵(lì)的原則
實(shí)行參與共治，應(yīng)該更多地表現(xiàn)為強(qiáng)制性、人為設(shè)計(jì)、漸進(jìn)式的制度變遷模式。嚴(yán)重的流域水污染治理形勢(shì)緊迫，制度變遷需要更多地由政府權(quán)威和強(qiáng)制力來(lái)推動(dòng)，而不是一般誘致性引導(dǎo)所能達(dá)到目的；制度創(chuàng)新的激勵(lì)不夠充分，制度變遷需要更多的人為設(shè)計(jì)來(lái)規(guī)范，而不能任由其自發(fā)演進(jìn)和貽誤時(shí)機(jī)；現(xiàn)存地方行政分割體制已經(jīng)造成治理制度固化和利益關(guān)系的復(fù)雜化，流域治理中的不同利益主體經(jīng)常出現(xiàn)零和博弈的困局，參與共治在現(xiàn)有模式基礎(chǔ)上不可施以激進(jìn)化的簡(jiǎn)單手段。
參與共治的案例多發(fā)生在我國(guó)經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)的小流域地區(qū)，而大流域治理的參與共治機(jī)制形成困難但意義重大。在經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)地區(qū)，流域系統(tǒng)相對(duì)較小，水資源非常緊缺，治理投入較有保障，公民法治精神濃厚，共同利益容易形成，基層政府往往具有政策創(chuàng)新的動(dòng)力。相反，大流域內(nèi)的不同利益主體的共同利益不易形成，它們?cè)诩w行動(dòng)中容易陷入困境。只有在對(duì)流域內(nèi)地方政府的制度激勵(lì)中，考核地方政府政績(jī)時(shí)切實(shí)做到環(huán)境質(zhì)量“一票否決”，堅(jiān)決扭轉(zhuǎn)違法成本過(guò)低的窘迫，并在相鄰地區(qū)實(shí)施環(huán)境效益財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，大的流域水污染治理才有可能形成參與共治的集體行動(dòng)。
參與共治的活力來(lái)自于對(duì)各個(gè)參與主體實(shí)施均衡激勵(lì)，要進(jìn)一步構(gòu)建善治的政府、有效率的市場(chǎng)及公民自主參與的機(jī)制。首先，國(guó)家要加強(qiáng)對(duì)地方政府綠色經(jīng)濟(jì)指標(biāo)的考核，從宏觀上更多地考慮促進(jìn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和流域生態(tài)環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展。其次，任何企業(yè)都必須對(duì)自身的環(huán)境外部性負(fù)責(zé)，科技型企業(yè)可利用國(guó)家節(jié)能減排政策機(jī)遇，生產(chǎn)適合本流域水污染治理的環(huán)境裝備。第三，充分利用聽政于群眾、問(wèn)計(jì)于專家等協(xié)商民主形式，爭(zhēng)取公眾對(duì)參與共治方案的支持。
參與共治在強(qiáng)調(diào)地方政府責(zé)任的同時(shí)引入了市場(chǎng)、社會(huì)公眾和社會(huì)組織等多主體力量，是我國(guó)流域治理制度性重構(gòu)。參與共治落實(shí)到普遍操作層面上，可考慮在跨行政區(qū)的流域水污染嚴(yán)重地區(qū)真正建立常設(shè)性協(xié)商治理委員會(huì)。
四、從制度變遷的意義上看，參與共治對(duì)改善我國(guó)水量分配和水能開發(fā)困局同樣具有借鑒作用
參與共治對(duì)改善我國(guó)水量分配和水能開發(fā)困局同樣具有制度借鑒作用。在我國(guó)流經(jīng)多個(gè)省市的大型流域，長(zhǎng)期存在著地區(qū)和行業(yè)之間的水量分配不合理，按比例分配水量的傳統(tǒng)思路表面上符合優(yōu)先占用定制，實(shí)際上造成了水資源的低效率利用，還容易加劇下游地區(qū)用水緊張和流域水污染程度。在小水電開發(fā)熱中，突擊上馬、密集布局、徑流引水等亂象迭出，全然不顧河流上下游、左右岸和干支流等相關(guān)地區(qū)的利益訴求，給社會(huì)治理和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)造成了巨大沖擊。參與共治機(jī)制強(qiáng)調(diào)在地方政府權(quán)威強(qiáng)制力基礎(chǔ)上多主體協(xié)商治理，其適用對(duì)象不僅局限于流域水污染治理，可以考慮根據(jù)不同情況加以調(diào)整修正，使之成為我國(guó)水資源治理的普遍機(jī)制。
質(zhì)量、數(shù)量和能量構(gòu)成流域水資源三位一體，流域水污染防治、水量分配和水能資源開發(fā)構(gòu)成了我國(guó)水資源治理的主要內(nèi)容。中國(guó)水資源治理關(guān)乎生態(tài)安全、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、糧食安全、公共衛(wèi)生、社會(huì)穩(wěn)定和外交戰(zhàn)略等諸多方面，在國(guó)家發(fā)展總體布局中應(yīng)該上升為國(guó)家戰(zhàn)略。考慮到水資源本身的特征和規(guī)律，很有必要加強(qiáng)其治理的安全應(yīng)急體系和能力的建設(shè)。與此同時(shí)，若能在政府機(jī)構(gòu)改革中設(shè)置國(guó)家水資源治理委員會(huì)，作為水資源保護(hù)、開發(fā)、利用和水污染治理的權(quán)威協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，將強(qiáng)化政府部門之間的集體行動(dòng)。
總的來(lái)說(shuō)，中國(guó)流域水污染治理的理性選擇是從地方分治走向參與共治。參與共治著眼于流域社會(huì)利益主體之間、人與人之間的關(guān)系互動(dòng)，其理論和實(shí)踐探索或可促進(jìn)人與自然的和諧，促進(jìn)現(xiàn)代社會(huì)治理理念的深化和進(jìn)步。
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