我國自上世紀七八十年代開始逐步興建污水基礎設施以來，污水處理基礎設施行業得到了快速發展。研究分析表明，“十一五”中、后期和“十二五”時期，我國城鎮污水處理基礎設施建設仍然有較大的投資需求。
我國的污水處理設施建設將在未來的幾年間保持持續快速增長的勢頭，投資需求依然強勁，中西部地區及小城鎮面臨更大的投資壓力。中小規模污水處理設施的建設及管網、污泥處理處置等配套設施建設將成為下一階段污水處理行業的投資重點，污水處理項目集中建設模式仍有一定市場空間。
三大因素推動行業得到快速發展
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三大因素推動了中國污水基礎設施行業的快速發展:環境因素，水資源短缺和水環境質量的惡化；政策因素，節能減排戰略及相關政策的約束；經濟發展因素，城市化與中國基礎設施建設需求強勁。
我國自上世紀七八十年代開始逐步興建污水處理基礎設施。30年來，污水處理基礎設施的規模不斷擴大，已經具備了相當的基礎和覆蓋面。環境狀況的不斷惡化、城市化進程的加快、經濟水平的快速提高以及國家環保政策的約束等因素共同推動了中國污水處理基礎設施行業的快速發展。
環境因素:水資源短缺和水環境質量的惡化
我國是一個水資源極度匱乏的國家，據統計，2006年全國人均水資源占有量不足世界平均水平的1/4。隨著經濟發展和城市化進程的加快，城市缺水問題日益突出，600多座城市中有400座缺水或嚴重缺水；由水資源短缺造成的糧食和農作物減產相當嚴重。此外，由水污染引發的水質型缺水也愈演愈烈。近20年來，盡管我國經濟發展水平和人民生活水平不斷提高，但“粗放型”的生產模式和傳統的生活方式未得到根本改變，這使得我國水環境面臨著水資源量不斷減少、污染物排放量不斷增加的局面，自然水體中污染物成分復雜和總量不斷增大的趨勢始終未得到扭轉。其中，由生活污水排放帶來的水環境污染日益嚴重。總之，我國的城市水環境污染已經呈現十分嚴重的態勢。
政策因素:節能減排戰略及相關政策的約束
污水處理基礎設施建設是改善水環境質量的重要手段，國家環境保護政策尤其是水環境相關的政策約束是推動污水基礎設施行業發展的最直接動力。
《國家環境保護“十一五”規劃》明確提出，“十一五”期間要實現主要污染物總量排放減少10％的目標，COD排放由2005年的1414萬噸減少到2010年的1273萬噸。這一目標的實現有賴于污染工程措施、結構調整和管理改善等手段的聯合和協調性實施。其中，污水處理基礎設施的建設與運營是實現COD減排的主要手段之一。與以往不同，“十一五”期間COD減排目標是約束性指標，并作為考核各級地方政府及企業領導人績效的硬指標。可見，COD減排任務已經不僅僅是一項環境保護任務，同時也是一項嚴肅的政治任務。在這一壓力下，各城市污水處理基礎設施建設投資需求猛增，極大地推動了行業發展。
經濟發展因素:城市化與中國基礎設施建設需求強勁
伴隨著國內經濟的快速發展，人民生活水平不斷提高，中國正經歷著歷史上最大的城市化浪潮。城鎮人口已經從20世紀90年代初的3億增長到近6億，預計2020年將達到約9億。隨著城市化的發展，經濟總量的攀升和相對聚集的生產和生活活動給環境、特別是區域和局部環境帶來了更大的壓力，使得水資源短缺、水質惡化導致的缺水問題更為突出。隨著城市化進程的加快，城市規模不斷擴大，城市污染源的數量和種類增多，排放到水體中的污染物質更為復雜，導致原有的污水處理規模、能力和深度都已經無法滿足現有環境容量接納污染物的需求，急需擴大污水處理的規模、更新設備、改進工藝及技術水平。
城市污水處理基礎設施作為市政設施建設的重要組成部分，其投資建設同樣能夠直接產生對資本、材料設備和勞動力市場的需求，從而解決部分人口的就業問題。面對2008年席卷全球的金融危機，國務院提出進一步擴大內需、促進經濟增長的十項措施，其中第五項直接提出“加快城鎮污水、垃圾處理設施建設和重點流域水污染防治”，“支持重點節能減排工程建設”。作為中國經濟未來的增長點之一，污水處理行業在此次拉動內需計劃的推動下顯示出強勁的發展勢頭。
我國經濟的宏觀發展戰略是以投資帶動消費，即“短期靠投資、長遠靠消費”。這一政策方針落實于污水處理基礎設施建設行業則提出了對于污水處理行業市場化和效益化的要求。污水處理設施建設和運營的市場化運作、加大污水處理費的征收力度是拉動這一產業遠期消費的有效且必要手段，是實現擴大內需戰略根本目標的要求，也是中國污水處理行業實現市場化轉變的重要契機。#p#分頁標題#e#
通過分析顯示仍有較大投資需求
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通過“十一五”和“十二五”時期城鎮污水處理基礎設施建設投資需求分析，以及“十二五”時期農村·小城鎮地區污水處理設施建設投資需求分析可以看出，我國污水處理基礎設施行業仍有較大投資建設需求。
“十一五”時期城市污水處理設施建設投資需求分析
我們在國家“十一五”時期污水處理設施建設目標的基礎上，通過建立污水排放增長模型和污水處理設施建設投資需求模型，估算出“十一五”時期城市污水處理設施建設投資需求情況。
“十一五”期間，我國污水處理設施建設投資額約為3300億元。研究表明，若維持2002~2006年間的投資水平，預計將有1800億元的資金缺口。
“十一五”期間城市污水設施建設投資需求在城市所處區域、經濟水平、人口規模等因子上有較明顯的分布特征，主要包括:污水設施建設投資需求所形成的地方財政負擔總體表現為西部城市高于東中部城市、經濟落后城市高于發達城市、人口少的城市高于人口多的城市。比較特殊的現象是，東部經濟稍欠發達城市污水設施建設壓力較大；發達的小城市當前及未來一段時期內污水設施建設負擔較小；欠發達的小城市資金需求負擔較大；特大及以上城市，無論經濟水平如何，污水設施建設負擔普遍較小。總體來說，中西部欠發達的中小城市是污水設施建設地方財政負擔的高壓點。
污水設施建設中，管網資金需求遠大于污水廠，全國地級和地級以上城市的管網建設歷史欠賬較多。東部城市管網建設相對較好、西部城市管網設施空白較多；經濟較發達城市既存在管網配套差，也存在新建管網需求大的問題；小城市設施建設空白較大，特大及以上城市管網配套較差；導致了較大的管網建設壓力。
資金缺口分布存在較明顯的規律。不同區域的城市出現資金缺口的機會相差不大，東部的幾率較低，中部的較高；經濟越落后、人口規模越小，城市出現資金缺口的機會越大。市轄區人均GDP低于2.3萬元的小城市以及市轄區人均GDP在1萬元~1.5萬元的大城市出現缺口的機會較大。資金缺口的區域分布方面，東部城市資金缺口平均值遠大于中西部；缺口大于10億元的東部城市主要分布在廣東沿海和東北地區。經濟越發達，資金缺口越大。資金缺口隨人口規模的增加而快速擴大。資金缺口造成的財政負擔方面，西部遠大于東部和中部，西部的區域限制作用大于經濟水平的限制。經濟越落后，資金缺口負擔越大；市轄區人均GDP低于1.8萬元的條件下，經濟的限制作用大于區域的限制。人口規模越大，缺口負擔越小。市轄區人均GDP2.3萬元~2.5萬元是一個較明顯的分隔帶，超過這一水平，出現資金缺口的機會較少，若存在資金缺口，帶來的負擔也較小，但資金缺口額較大。
廣東省與我國水污染重點治理流域是污水設施建設資金缺口的主要貢獻區域，其中廣東省的形勢最嚴峻，遼河與松花江流域次之。
分析應該給予重點關注的城市類型及其區域、經濟和人口規模屬性顯示，其中資金缺口額較大和資金缺口造成的財政負擔都較大的城市主要有市轄區人均GDP在1萬元~1.8萬元的東部城市、1.8萬元~2.3萬元的西部城市、2.3萬元~3萬元的中部城市，以及市轄區人均GDP在1萬元~1.5萬元的大城市和特大城市，典型區域是廣東省、遼河與松花江流域和21世紀首都水資源影響區；只有資金缺口負擔較大的城市主要是市轄區人均GDP低于1.8萬元的東部中小城市和西部城市，典型區域是三峽庫區及上游影響區和巢湖流域；只有資金缺口較大的城市主要是市轄區人均GDP超過3萬元的東部大城市和特大城市，典型區域是南水北調東線沿線。 #p#分頁標題#e#
“十二五”時期城鎮污水處理基礎設施建設投資需求分析
根據“十一五”時期污水基礎設施建設規劃的要求和“十一五”時期污水處理基礎設施建設情況，我們在建立污水增長模型和污水處理設施建設投資模型的基礎上，采用情景分析，預測“十二五”時期城鎮污水處理基礎設施建設投資需求。
研究預計，“十二五”末城市污水處理設施處理能力將達到12013.15萬立方米/日，其中地級市總處理能力10325.80萬立方米/日，縣級市1687.35萬立方米/日；縣城地區的目標處理率設定為40％的情況下，達到2102.11萬立方米/日。在各省(市、自治區)達到“十一五”規劃目標的前提下，“十二五”時期城鎮新增污水處理能力共2832.26萬立方米/日，其中地級市、縣級市、縣城分別占新增設施處理能力的46.5％、17.0％、36.5％。“十二五”時期城鎮污水處理設施建設資金中，地級市、縣級市、縣城污水廠、配套管網及城市、縣城改建污水廠分別為263.43億元、96.28億元、282.20億元、773.21億元、168.38億元和31.64億元。
研究表明，“十二五”時期城鎮污水處理設施建設地區分布呈如下特點:
1.“十二五”期間污水處理設施建設重點仍然在城市地區，城市污水處理設施建設總量(新增建設量與改建量合計)占全國建設總量的3/4；城市新增設施處理能力占全國新增設施的65％。但從地區來看，中西部的縣城新增設施處理能力占省新增設施總處理能力的比例要高于東部的縣城新增設施處理能力占比。
2.從城市來看，東部地區仍然是“十二五”期間城市污水處理設施建設的重點區域，東部地區新增處理設施處理能力占全國新增處理設施處理能力的80％；其中廣東、江蘇、浙江、山東4省的新建設施處理能力占全國新建設施處理能力的74.38％。就各省的相對建設量而言，西部地區的青海省、云南省和東部地區的浙江省、海南省“十二五”期間新增的城市污水處理設施處理量占本省已建設施的比例大，設施建設壓力較大。
3.就城市而言，地級市是“十二五”期間城市新增污水處理設施處理能力的重點關注對象。地級市新增污水處理設施處理能力是縣級市的2.74倍。就個別省份來看，縣級市“十二五”期間新增污水處理設施處理能力占本省新增設施總處理能力的比重較大，如江蘇省、山東省、浙江省，縣級市的新增污水處理設施處理能力分別占到本省新增總處理能力的52％、51％、32％。
4.從縣城來看，縣城新增污水處理設施建設量在東中西部地區的分布較平均，其中東中西部地區縣城新增污水處理設施建設量占全國比例分別為40％、33％、27％。其中江西省、廣東省縣城污水處理設施新增處理能力超過100萬立方米/日。
研究表明，“十二五”期間城鎮污水處理設施建設資金需求呈如下地區分布特點:
1.“十二五”期間城鎮污水處理設施建設資金總需求為1539.69億元人民幣。其中，地級市所需資金最多，占總資金需求的一半以上；管網資金占用量最大，為新建廠和改建設施所需資金之和。資金需求比例具體如下:城市與縣城的資金需求量之比為2∶1，地級市和縣級市的資金總需求之比約為3∶1，新建污水處理廠、管網、改建污水處理設施的資金需求之比為3∶4∶1。
2.分地區來看，東南地區的資金需求量最大，為794.10億元，占全國總資金需求的一半以上。其他地區除西南地區外，環渤海、中部、東北、西北地區的資金需求量均少于200億元。其中，東北地區資金需求量最少，僅占總資金需求的約4％。
“十二五”時期農村·小城鎮地區污水處理設施建設投資需求分析
目前，我國尚未制定針對農村·小城鎮地區的污水處理設施建設規劃，然而，隨著國家對農村·小城鎮地區環境問題重視程度的增強，這一問題有望在“十二五”時期得到解決。鑒于此，我們在綜合分析我國農村·小城鎮水污染治理現狀的基礎上，結合農村·小城鎮地區現有污水處理設施建設情況，通過建立污水排放增長模型和污水處理設施建設投資模型，采用情景分析預測“十二五”時期農村·小城鎮地區的污水處理基礎設施建設投資需求。
研究表明，若計劃鄉和建制鎮地區污水處理率提高20％，農場和村莊地區提高10％，則各省(市、自治區)所需投資總額達到298.2億元；若計劃鄉和建制鎮地區污水處理率提高15％，農場和村莊地區提高5％，則各省(市、自治區)所需投資總額為171.7億元。
比較分析可知，北京、天津、上海、江蘇污水處理投資壓力較小；山東和山西省的投資壓力相當，且這兩個省份的人均用水量低于全國平均水平，很大程度上降低了當地的污水處理壓力。浙江省由于各級行政地區居民平均生活用水量遠高出其他省份(尤其是人口比例較大的農村地區)，但由于其財力狀況良好，其建設投資壓力并不大。
投資壓力較大的省份如下:海南省由于人均用水量高，且地方財政投資能力弱，造成了較高的投資壓力。青海省人均用水接近全國平均水平，造成較大投資壓力的主要原因是地方財政能力不足；情況類似的還有四川省、貴州省和廣西壯族自治區。
從區域來看，我國東部地區農村和小城鎮污水處理投資壓力小，西部地區投資壓力大的分布趨勢明顯。位于東部的上海和江蘇等地區資金壓力最低；而西部的寧夏、云南、貴州、四川和廣西地區資金壓力十分突出，中國小城鎮和農村地區污水處理投資壓力西強東弱的分布趨勢比較明顯。#p#分頁標題#e#
進入發展新階段投資需求依然強勁
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我國農村和小城鎮污水處理設施建設剛剛起步，管網、污泥處理處置等配套設施建設投資需求較大，但現階段污水處理項目的資金需求存在資金需求量大、資金的使用成本低的問題，對現有融資方式提出挑戰。
在經歷了20余年的投資建設后，我國的污水處理設施建設行業進入新的發展階段，這一階段的主要特征包括:
污水處理設施建設處于持續高速增長期，行業發展前景廣闊
在嚴峻的環境形勢下，作為改善水環境質量重要手段的污水處理設施建設需求旺盛；“十一五”期間COD減排政策的嚴肅實施，使污水處理設施建設不僅具有環保意義，更關系著各級政府官員的政治命運；此外，在新一輪的投資熱潮中，污水處理設施建設既是能夠“拉動內需”的重要投資領域，也是保障環境質量、“促進經濟又快又好發展”的重要環節。在上述因素的推動下，我國的污水處理設施建設處于高速增長期，并將在未來的幾年內持續保持這一增長勢頭。此外，污水處理設施建設的高速發展也為行業內各類企業帶來難得的發展機遇，企業投資機會增多、規模不斷擴大，行業內產業鏈整合加速，行業發展前景廣闊。
全國平均污水處理率大幅度提高，但地區間仍有較大差異
據統計，截至2008年上半年，我國共建成污水處理廠1400余座，形成污水處理能力近8000萬噸/日，污水處理率達到62％左右，全國城市平均污水處理率增長較快，但地區間污水處理率相差很大。例如，截至2007年底，江蘇、山東、北京、重慶、上海等省(市)的城市污水處理率較高，均超過了70％；而青海、吉林、貴州、湖南、廣西等省(自治區)的城市污水處理率還不及50％。從城市水平來看，鄭州、海口、廈門等城市的污水處理率超過80％，已經提前完成“十一五”規劃目標，而同為重點城市的南寧、貴陽、哈爾濱、蘭州、寧波等城市污水處理廠集中處理率尚不到40％。地區間污水處理設施建設進度與經濟發展水平的不同導致地區間污水處理設施建設投資壓力差異顯著。
農村和小城鎮污水處理設施建設剛剛起步
過去的10年中，我國城市污水處理設施建設成果顯著，與之相比，農村和小城鎮地區的污水處理設施建設剛剛起步。
由于經濟條件、技術水平、管理模式等因素的限制，截止到“十一五”規劃之前，我國的水污染控制工作重點放在了城市生活污水和工業廢水處理上，而針對小城鎮和農村污水處理工作的進程十分緩慢。2007年末，全國縣城只有不到1/4建設了污水處理廠，生活污水處理率低于25％。
根據現有數據，縣城地區的污水處理能力和污水管道建設在2007年前后同比增長速度方面高于城市污水基礎設施建設，可以認為我國針對縣城地區污水處理基礎設施的建設已經開始啟動。但是由于現有基礎落后，歷史欠賬較多，現階段縣城地區的污水處理能力仍然非常薄弱。
污水管道建設方面，擁有9.3億居民的村鎮地區目前污水管道建設僅為10萬公里，在長度上約為城市地區的1/3，綜合村鎮地區的人口密度和污水管道口徑的差異，可以判斷我國村鎮地區污水管道建設狀況十分薄弱。污水管道建設的落后也進一步降低了我國村鎮地區建設集中污水處理設施的可行性，凸顯了推廣分散處理的必要性。
大型污水處理設施建設初步完成，中小規模污水處理設施成為主流
上世紀八九十年代，我國部分大城市利用國際金融組織貸款、國債等政策性資金建設了一批大型污水處理廠，規模多在10萬~50萬噸，主要分布在北京、天津等大城市；隨著最初一批污水處理設施的建成，進入21世紀以來，10萬噸以上規模的新建污水處理廠數量逐漸減少。據統計，截至2008年上半年，已建成的污水處理廠中，5萬噸以下規模的污水處理廠約占全國總量的65％左右，兩萬噸以下污水處理廠約占25％左右；目前規劃待建的污水處理廠，兩萬噸/日規模以下的占32％，2萬~5萬噸/日規模的污水處理廠占45％。可見，5萬噸/日以下的中小規模污水處理設施成為主流。
管網、污泥處理處置等配套設施建設投資需求較大
根據“十一五”規劃，配套管網建設投資需求遠高于污水處理廠，原有建成污水處理廠、在建和新增污水廠配套管網投資達到2000多億元。然而地方政府對配套管網建設的投資力度與投資需求之間產生了較大的缺口，這使得管網配套設施建設滯后，從而導致大量建成的污水處理廠成為“曬太陽”工程，污水實際處理量遠遠低于設計水平。此外，污泥的處理處置問題也普遍未得到解決。任何污水處理過程都會產生一定量的污泥。污泥通常富集大量有毒有害物質，若不能得到有效的處理處置，將成為新的污染源，危害嚴重。隨著污水處理量的不斷增長，產生的污泥量逐年增加，據統計，截至2008年上半年，我國的污水處理能力已經近8000萬噸/日，由此估算我國每天產生含水量80％的濕污泥6萬噸左右。受認識、資金、技術和政策等因素的影響，我國的污泥處理處置情況并不理想，很多地方單純追求較高的污水處理率，污泥處理處置單元較為簡化甚至沒有考慮，由此產生的二次污染問題逐步顯現。根據“十一五”規劃的要求，我國污泥處理處置投資需求為473億元。與污水處理廠和管網設施建設相比，盡管資金需求量小，但投資意義重大。
水污染治理的區域化與流域化促成了污水處理項目集中建設投資模式的出現
水環境問題具有區域化和流域化特點，即局部地區水環境質量的改善無法實現整個水體污染問題的解決，流域或區域范圍內水污染的綜合治理為改善水環境質量提供了系統解決方案。水污染治理的這一特征促成了污水處理項目集中建設模式的出現。此外，由于國家COD減排目標的考核采取省、市、區層層考核的方式，從而將減排的壓力集中在了省政府。省政府有動力推動全省的污水處理基礎設施建設，以確保全省COD減排目標的實現，這也是污水項目打捆建設模式得以應用的主要推動力。在實踐過程中，亞洲開發銀行多次推動流域范圍內水污染治理項目的打捆貸款方式，也為污水處理項目集中建設投資提供了實踐經驗。
我國現階段污水處理設施建設資金需求特征顯著，對現有融資方式提出挑戰
現階段我國污水處理設施建設現狀決定了污水處理項目的資金需求特征為資金需求量大、資金的使用成本低。地區間污水處理設施建設現狀差異較大，部分地區，尤其是中西部省份仍然有較大的建設資金需求；這些地區通常為經濟欠發達地區，其對資金使用成本的可承受能力較差，急需低成本的長期資金。此外，目前仍處在規劃階段的污水處理廠中兩萬噸以下規模的約占1/3，這類污水處理設施難以形成規模效益，平均建設和處理成本較高，更需要低成本資金以保證項目能夠可持續發展。
以上是項目本身對資金的要求，從投資角度看，中西部地區的投資環境相對較差，小規模污水處理項目難以形成規模效應，運營成本較高，這些因素使得以逐利為目標的社會資本對中西部地區大部分城鎮及小規模污水處理設施的建設投資興趣不大，從而進一步加劇了這些地區地方政府的投資壓力。在當前的形勢下，這些問題的解決對于進一步發展污水處理行業，實現行業所承載的多個社會、經濟目標具有重要的意義。同時，這些問題的解決，也需要建設投資模式的創新和金融產品的創新來推動。
總之，我國的污水處理設施建設將在未來的幾年間保持持續快速增長的勢頭，投資需求依然強勁，中西部地區及小城鎮面臨更大的投資壓力。中小規模污水處理設施的建設及管網、污泥處理處置等配套設施建設將成為下一階段污水處理行業的投資重點，污水處理項目集中建設模式仍有一定市場空間。作者單位:清華大學環境系環境管理與政策研究所
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