績效管理為海綿城市建設(shè)保駕護(hù)航
——安徽省池州市推進(jìn)海綿城市試點(diǎn)工作紀(jì)實(shí)
前不久，在由財政部、住建部、水利部組織開展的2016年度海綿城市試點(diǎn)建設(shè)績效評價中，安徽省池州市取得了第四名的優(yōu)異成績。3年來，得益于海綿城市建設(shè)的持續(xù)推進(jìn)，池州市不斷煥發(fā)新的活力。
行走在池州齊山大道橋上，路邊植被茂盛、綠意蔥蘢的雨水花園與水波蕩漾的月亮湖濕地令人感受到城市與自然和諧相處所帶來的美感與舒適。漫步在池州一中校園里，紅、黃、藍(lán)相間的彩色透水混凝土地面與分布在校園里大大小小的綠色植被帶互為襯托，呈現(xiàn)出一派生機(jī)盎然的景象。
海綿城市建設(shè)為池州增添的不僅僅是美好怡人的景觀，更重要的是，它為城市的水安全撐起了一把強(qiáng)大的“保護(hù)傘”。2016年6月底，池州市經(jīng)歷了連續(xù)7日的超強(qiáng)暴雨，降雨強(qiáng)度與雨量均創(chuàng)歷史新高。在城區(qū)各類海綿設(shè)施的調(diào)蓄保護(hù)下，池州城區(qū)經(jīng)受住了暴雨的“洗禮”，沒有出現(xiàn)大面積內(nèi)澇積水現(xiàn)象。
池州海綿城市建設(shè)取得豐碩的成果，績效管理功不可沒。池州市在事前、事中、事后績效管理過程中把握重點(diǎn)、有所側(cè)重，以問題為導(dǎo)向，逐一突破，為池州市海綿城市建設(shè)保駕護(hù)航。
嚴(yán)格落實(shí)績效目標(biāo)管理
在開展海綿城市建設(shè)之初，池州市政府嚴(yán)格落實(shí)績效目標(biāo)管理，為海綿城市建設(shè)全過程績效管理打響了“第一槍”。
績效目標(biāo)不清晰、不明確是當(dāng)前績效目標(biāo)管理存在的問題之一。為了解決這一問題，池州市通過編制海綿城市專項規(guī)劃，確定近期和遠(yuǎn)期建設(shè)目標(biāo)，總體目標(biāo)與階段性目標(biāo)，立足池州實(shí)際，使池州市海綿城市建設(shè)開展工作時有方向、有統(tǒng)籌。一方面，嚴(yán)格貫徹國務(wù)院辦公廳印發(fā)的海綿城市建設(shè)指導(dǎo)意見的要求，明確海綿城市建設(shè)的階段性目標(biāo)，即到2020年，城市建成區(qū)20%以上的面積將實(shí)現(xiàn)70%的降雨就地消納和利用，到2030年，上述面積達(dá)到80%以上。另一方面，結(jié)合自身實(shí)際，量體裁衣，將海綿城市建設(shè)的總體目標(biāo)設(shè)定為“修復(fù)水生態(tài)、改善水環(huán)境、涵養(yǎng)水資源、提高水安全、復(fù)興水文化”的“五位一體”的綜合目標(biāo)，分別從水生態(tài)、水環(huán)境、水資源、水安全4個方面提出具體建設(shè)指標(biāo)，以達(dá)到“小雨不積水、大雨不內(nèi)澇、水體不黑臭、熱島有緩解”的治理效果。
專業(yè)人才匱乏、專業(yè)度欠缺而導(dǎo)致的“心有余而力不足”是當(dāng)前政府績效管理所面臨的另一問題。以池州市為例，海綿城市建設(shè)作為一項系統(tǒng)性強(qiáng)，涉及面廣，專業(yè)要求高的工作，對其進(jìn)行全程績效管理，無論是事前的宏觀頂層系統(tǒng)設(shè)計、決策支持、設(shè)計把關(guān)，還是事中的工程施工監(jiān)督或是事后的績效評價等均對實(shí)施主體提出很高的專業(yè)要求。
為了破解項目績效管理專業(yè)門檻高與政府相關(guān)人才不足的難題，池州市政府積極尋求“外援”，增設(shè)專業(yè)人才隊伍，提高績效管理效率。2015年，池州市通過公開招投標(biāo)最終確定北京建工建筑設(shè)計研究院作為池州市海綿城市建設(shè)的技術(shù)總咨詢服務(wù)單位，并成立海綿城市技術(shù)咨詢辦。
海綿城市技術(shù)咨詢辦在池州市海綿城市建設(shè)績效管理中做了許多關(guān)鍵性工作。例如，建立健全績效評價標(biāo)準(zhǔn)體系是事前進(jìn)行績效目標(biāo)管理的重要內(nèi)容之一。池州市海綿城市技術(shù)咨詢辦制定了海綿城市建設(shè)項目規(guī)劃設(shè)計導(dǎo)則、標(biāo)準(zhǔn)圖集、施工與竣工驗收技術(shù)導(dǎo)則等多項海綿城市技術(shù)規(guī)范。科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)體系為項目設(shè)計者更好地理解海綿城市內(nèi)涵提供了便利，同時對項目設(shè)計及控制指標(biāo)提出了明確要求，為工程績效評價提供了參考系。
積極跟蹤管理與督促檢查
池州市海綿城市技術(shù)咨詢辦的專業(yè)性不僅體現(xiàn)在績效目標(biāo)管理過程中，也體現(xiàn)在跟蹤管理與監(jiān)督指導(dǎo)中。為保證海綿設(shè)施符合標(biāo)準(zhǔn)，技術(shù)咨詢辦結(jié)合相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)計圖紙對施工項目開展專項巡查，檢查施工單位是否按照設(shè)計要求進(jìn)行施工。一般說來，會對海綿設(shè)施修建、地形豎向、植物種植等方面提出技術(shù)意見并進(jìn)行現(xiàn)場技術(shù)指導(dǎo)。
巡查結(jié)束后技術(shù)咨詢辦會及時出具現(xiàn)場巡查記錄，并要求施工方限期整改，直至達(dá)到海綿設(shè)施的施工標(biāo)準(zhǔn)。工程整體完工并達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)后，技術(shù)咨詢辦將出具建設(shè)達(dá)標(biāo)記錄表。
對于資金使用情況，池州市將每年的專項資金及配套資金均納入財政預(yù)算管理，確立了“專款專用，專項管理”的資金使用原則，用款單位的撥款申請需報市重點(diǎn)辦審核后，市城投公司才能按照程序撥付資金。
同時，市審計局會在實(shí)施階段對項目施工進(jìn)度與專項資金使用是否匹配進(jìn)行動態(tài)跟蹤。在支付工程進(jìn)度款時，不論采取何種結(jié)算方式，都應(yīng)先審計、后付款。與項目相關(guān)的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理、采購、供貨、咨詢服務(wù)等活動也都接受市審計局的跟蹤審計監(jiān)督。
發(fā)現(xiàn)弄虛作假騙取資金，截留、挪用、擠占專項資金等違法違規(guī)行為的，市審計局將責(zé)令改正，追繳有關(guān)財政資金，并按照《財政違法行為處罰處分條例》等有關(guān)規(guī)定對責(zé)任單位和責(zé)任人給予相應(yīng)處罰或移送有關(guān)部門處理。
及時進(jìn)行績效評價與反饋
2016年，池州市開展了海綿城市建設(shè)城市管網(wǎng)專項資金績效評價，其海綿城市建設(shè)績效自評呈現(xiàn)出以下3個特點(diǎn)：
一是績效自評全面反映了海綿城市建設(shè)的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效益性。在經(jīng)濟(jì)性方面，績效自評通過具體數(shù)據(jù)反映城市管網(wǎng)專項資金的下達(dá)情況與使用情況，同時，對池州市專項資金的撥付流程、財政專項補(bǔ)助管理制度、財政規(guī)劃管理制度等進(jìn)行解釋說明。在效率性方面，績效自評統(tǒng)計了海綿城市建設(shè)已建成面積占試點(diǎn)區(qū)域面積比例、投資完成比例、累計完成項目占試點(diǎn)建設(shè)總項目的比例等。同時，對項目完成質(zhì)量進(jìn)行評估。在效益性方面，績效自評評價了項目實(shí)施的經(jīng)濟(jì)影響和社會影響。經(jīng)濟(jì)影響主要分析了PPP模式為公共服務(wù)領(lǐng)域投融資創(chuàng)新做出的積極探索與嘗試。社會影響主要分析了房屋拆遷影響、施工階段的噪音影響、交通影響等。
二是績效自評定量與定性相結(jié)合，表現(xiàn)方式多樣。在自評中，直接列舉具體數(shù)據(jù)反映城市防澇抗?jié)城闆r、資金使用情況；對管理制度建設(shè)及落實(shí)、社會效益等方面進(jìn)行定性分析；繪制餅狀圖、海綿城市建設(shè)進(jìn)度城區(qū)示意圖反映項目進(jìn)度情況，繪制框架圖反映海綿城市建立組織架構(gòu)情況，使得績效自評條理清晰、通俗易懂。
三是除了落實(shí)部委績效評價的“規(guī)定動作”之外，池州市還在自評中提出了海綿城市建設(shè)過程中存在的問題與建議、下一步打算以及可供推廣復(fù)制的成功經(jīng)驗。自主添加的“自選動作”使得此次績效評價不僅是對過去工作的總結(jié)，也為未來工作提供了借鑒。
自2017年起，池州市海綿城市建設(shè)在3個方面繼續(xù)發(fā)力：一是在全市推廣海綿城市建設(shè)，建設(shè)范圍從試點(diǎn)區(qū)內(nèi)擴(kuò)展到試點(diǎn)區(qū)外。二是建設(shè)海綿城市管控考核平臺、示范區(qū)監(jiān)測體系，為海綿城市建設(shè)績效評估提供長期監(jiān)測數(shù)據(jù)和計算依據(jù)。三是進(jìn)一步加強(qiáng)海綿城市建設(shè)第三方績效考核與管理服務(wù)建設(shè)，對PPP項目等進(jìn)行建模驗證、數(shù)據(jù)率定、運(yùn)營期跟蹤及中長期績效考核評估等。
績效評價過后，績效評價結(jié)果有應(yīng)用是績效管理的重點(diǎn)。對于PPP項目及政府投資項目，池州市將績效考核結(jié)果與支付給社會資本方、項目施工方的費(fèi)用相掛鉤，敦促上述兩方不斷改進(jìn)實(shí)際工作，提高海綿設(shè)施建設(shè)與維護(hù)成效。
對于PPP項目，其績效考核采用打分制，通過賦予不同考核項目下的考核內(nèi)容以不同分值，加總計算出每個考核項目的成績，再經(jīng)過不同考核項目加權(quán)得出績效考核總成績。住建委將依據(jù)績效考核成績支付相關(guān)服務(wù)費(fèi)用，若成績不達(dá)標(biāo)，則相應(yīng)扣減支付費(fèi)用。以主城區(qū)污水處理及市政排水PPP項目為例，自2015年起，住建委、財政局、水務(wù)局、環(huán)保局等部門以日常考核、季度考核及年度考核的形式對污水處理等項目的運(yùn)營維護(hù)情況進(jìn)行績效考核。對績效考核結(jié)果得分低于標(biāo)準(zhǔn)線的項目單位，按照一定比例扣減當(dāng)年服務(wù)費(fèi)金額。
對于政府投資項目，住建委、海綿技術(shù)咨詢辦將依據(jù)試點(diǎn)監(jiān)測與考核方案對海綿建設(shè)成果進(jìn)行長期跟蹤評估和考核，只有竣工驗收通過后，施工單位方可申請竣工財政結(jié)算，獲得剩余比例的工程款項。
財政部、住建部、水利部也會就各試點(diǎn)城市的海綿城市建設(shè)的績效評價予以反饋，評價結(jié)果好的，按中央財政補(bǔ)助資金基數(shù)10%給予獎勵；評價結(jié)果差的，扣回中央財政補(bǔ)助資金。2015—2017年，池州市的城市管網(wǎng)專項資金為12億元，由于池州市海綿城市建設(shè)評價結(jié)果較好，且重視PPP模式的推廣應(yīng)用，下一輪的城市網(wǎng)管資金預(yù)計將有所增加。
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