習近平總書記近期在北京、河北考察災后恢復重建工作時強調，抓緊補短板、強弱項，加快完善防洪工程體系、應急管理體系，不斷提升防災減災救災能力。不久前，中央決定增發1萬億元國債，用于支持災后恢復重建和提升防災減災救災能力。今年發生在京津冀、東北等地的暴雨洪澇災害，暴露出我國在防汛防洪、救災應急方面的哪些短板？提高防災減災能力工作的重點在哪里？本報記者采訪了中國水利水電科學研究院原副總工程師程曉陶。
程曉陶，教授級高工，中國水利水電科學研究院原副總工程師，曾任防洪減災研究所所長，水利部防洪抗旱減災研究中心常務副主任。現任《水利學報》主編，科技部防災減災總體專家組成員；中國水利學會城市水利專委會主任委員。
中國環境報：為何當前我國密集出臺舉措，提升防災減災救災能力？ 程曉陶：今年京津冀地區的洪水暴露出我國在防災減災救災方面的短板，這些短板急需我們趕快補起來。這次的投資更大、范圍也更廣，表明了政府切實提高防災減災救災能力的態度和決心。
當然，1萬億元并不能解決所有問題，防災減災救災能力很難在短期內迅速提高。要有一個長遠的規劃，一個五年計劃接一個五年計劃，不斷去努力才行。
中國環境報：此次，提升防災減災救災能力的工作重點在哪里？ 程曉陶：自從1998年大水之后，我國對防災減災救災體系的投入成倍增加，不斷對大江大河的干流堤壩除險加固，如今這項工作成效顯著，我們看到這幾年長江重大險情明顯減少。此外，從2009年開始，我國持續進行中小河流治理，利用專項資金投入山洪災害防治，也取得了不錯的效果。此次提升防災減災救災能力，特別強調“補短板、強弱項”，短板在哪里？如社會上所關注的，北方地區的蓄滯洪區建設和運行現在已經成為防災體系的短板之一。
蓄滯洪區是防災體系的一個重要組成部分，同時又是千萬老百姓生存的家園。近年來，極端氣候災害頻發，蓄滯洪區利用的概率增大，2020年淮河大水、2021年河南大水、今年京津冀地區發洪水都動用了蓄滯洪區，蓄滯洪區成為防洪體系中的最后一張底牌。蓄滯洪區運用中存在的問題已充分暴露出來，成為現在防災體系的短板和弱項。
中國環境報：蓄滯洪區目前存在的問題主要有哪些？ 程曉陶：蓄滯洪區問題的關鍵在于隨著經濟社會的發展，蓄滯洪區內的土地利用方式、經濟發展模式等發生了重大改變。
從歷史上看，蓄滯洪區原本是大堤外面的一些低洼地，是洪水蓄滯的天然場所。隨著人口慢慢增加，這些土地也被利用起來，發展農業。過去一家一戶的農民種植農作物，一旦受災，損失的多半只是一季莊稼。2000年我國出臺了《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，為應對特大洪水，一旦蓄滯洪區被啟用，國家將對農戶水毀的住房、農作物、農機具等給予償貼。
但是，現在的情況不一樣了，隨著近幾十年經濟社會發展，部分蓄滯洪區，尤其是一些區內有城鎮或在城市周邊的蓄滯洪區，人口未得到有效控制，大量增長。隨著城市的擴張，在原城鎮周圍新建了經濟開發區、科技園甚至住宅區。有的蓄滯洪區內還分布大量的能源、交通、調水、電信等國家重要的大型基礎設施，一旦分洪，對當地經濟的打擊很大。一些地方土地流轉后，發展集約化種植養殖，投資規模較大，一旦遭災，種植、養殖大戶的損失非常大。《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》規定的補償遠遠無法彌補分洪帶來的損失。所以，現在必須加大蓄滯洪區安全建設的力度。
中國環境報：如何加大蓄滯洪區安全建設力度？ 程曉陶：南方的蓄滯洪區利用頻率較高，安全建設的主要方式是建設安全臺。比如，把一些村莊圍起來，挖低填高，挖出一些水塘，墊出一些高臺，讓農民把房子搬到臺子上。引導企業不在低洼地區建廠。
北方地區的蓄滯洪區一般是連片的低洼地區，面積很大，使用頻率較低，限制蓄滯洪區內的發展是不現實的。在不能保證不被淹的情況下，一方面，要加強安全設施建設，通過打隔堤等方式，縮小淹沒范圍；另一方面，要讓蓄滯洪區內的建筑不怕淹，減少洪水帶來的危害和損失。比如，加強韌性村鎮建設，加大排水能力建設，降低淹沒的水深與歷時，設法讓更多水能夠更快回補地下。這里面涉及很多不同類型的措施，這些措施都需要有投入。
中國環境報：加強蓄滯洪區的安全建設，除了工程措施，還有哪些舉措？ 程曉陶：蓄滯洪區的安全建設并不是單一的工程措施，在利用蓄滯洪區分洪的情況下，如何減少損失是我們最需要考慮的。
如今，土地利用方式、經濟發展模式發生改變，這其中有經濟社會發展的需求，也有一些盲目的行為。今年涿州小清河分洪區里，有一些企業在完全不知蓄滯洪區范圍的情況下建廠，沒有采取任何的防范措施，損失很嚴重。如何減輕蓄滯洪區內企業的損失是我們急需解決的問題。
目前，根據《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》，我國只對戶口在蓄滯洪區的居民進行補償，補償受淹農田、房屋、農具等損失。企業的損失并不予以補償。未來企業的損失如何處理，我們應該有充分的考慮，要有創新性的解決方案。
首先，要做好評估，明確哪些企業適合在蓄滯洪區發展，哪些企業不合適，引導不適合的企業盡快轉型。對于適合發展的企業，要加強對建筑物的保護，比如對建筑物一層采取保護措施，讓它淹而不垮，能經受洪水沖擊。
當前，我國大災之后幾乎所有開支都是由政府承擔，地方財政對企業進行補償是承受不起的。可以建立政策型洪水保險模式。企業每年交一定的保險費，遇到洪水后，由保險公司予以補償。當然，補償的金額不是無限的。企業既然選擇在蓄滯洪區發展，就意味著選擇了風險，企業也要承擔一定的損失。
中國環境報：從法律層面看，除了《蓄滯洪區運用補償暫行辦法》已滯后于發展，還有哪些相關法律法規需要完善？ 程曉陶：實際上蓄滯洪區都有風險圖，只不過風險圖沒有公布，按照現在的法規還涉及“保密”的問題。但是蓄滯洪區的風險應該告訴老百姓。這就涉及修改法律的問題。目前，涉及蓄滯洪區的法律法規都是上世紀90年代制定的，已經嚴重滯后于現實的發展。
《中華人民共和國防洪法》對蓄滯洪區的啟用、安全建設、人口控制和補償救助原則等做了基本規定，由國務院辦公廳轉發的部門文件《關于加強蓄滯洪區建設與管理的若干意見》僅是一個指導性意見，對很多問題并沒有做出具體的、詳細的和有約束性的規定。其他的多為部門規章制度，層級比較低，涉及面窄且約束力弱。目前缺乏系統完善的政策法規體系，難以實現對蓄滯洪區的有效管理。《中華人民共和國防洪法》《中華人民共和國防汛條例》急需修編。
中國環境報：除了工程、法律、經濟、管理等舉措，還可以從哪些方面補短板？ 程曉陶：科技進步也將在防災減災救災方面發揮巨大作用。分洪前的風險評價對蓄滯洪區有著至關重要的影響，直接關系到洪水淹沒水深、歷時、流速等。如何建設耐淹耐沖的房屋也有賴于科技的進步。我們要充分借助科技的力量，減少分洪造成的損失。
比如，加強蓄滯洪區“四預”措施建設，在智慧防汛的總框架下，利用水文氣象耦合、大數據、人工智能等技術，努力提高預報精準度、延長預見期。針對多年不來水的北方河流，開展流域下墊面調查工作，修正現有預報模型參數，修訂預報方案；落實預警發布機構和發布方式，開拓現代化預警手段，暢通預警信息傳遞渠道；根據雨水情預報情況，充分利用洪水風險圖編制成果，運用數字化、智慧化手段，對蓄滯洪區蓄泄情況進行模擬預演；結合蓄滯洪區預演成果及時修訂完善細化蓄滯洪區運用預案，提高預案可操作性。通過強化“四預”建設，實現蓄滯洪區的精細化精準化調度運用。
來源：中國環境報
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